
一、城乡融合发展政策演变


党和国家历来高度重视处理城乡关系、城乡发展,特别是进入新世纪以来,制定出台了系列政策和制度保障农业农村农民发展,试图破解城乡发展难题,早日实现农业农村现代化。
2002年,党的十六大明确提出“统筹城乡发展”,逐步开始面对农村发展滞后问题,成为解决“三农”问题的新起点。
2007年,党的十七大在城乡统筹发展的基础上提出“城乡经济社会发展一体化”。
2012年,党的十八大再次明确“推动城乡发展一体化”,并指出,城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。
2017年,党的十九大明确提出“乡村振兴战略”,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。
2022年,中共二十大报告明确指出“坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动”;同时强调:“推进以人为核心的新型城镇化,加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局,推进以县城为重要载体的城镇化建设”。
2025年,中央一号文件提出“统筹县域城乡规划布局。顺应人口变化趋势,推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合,发挥县乡国土空间规划的空间统筹和要素保障作用,促进城乡产业发展、基础设施、公共服务一体化。”
二、城乡融合发展意义与作用
坚持城乡融合发展有利于加快推进农业农村现代化。没有农业农村现代化,就没有整个国家现代化。瞄准“农村基本具备现代生活条件”的目标,推动乡村实现全面提升,农村现代化建设任务繁重。加快推进农业农村现代化,需要率先在县域内破除城乡二元结构,把城镇和乡村作为一个整体统筹谋划,促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护、治理体系等方面相互融合和共同发展。
坚持城乡融合发展有利于促进农民持续增收。增加农民收入是“三农”工作的中心任务。近年来,全国农民人均可支配收入稳步增长,年均增速高于城镇居民,城乡收入相对差距持续缩小。促进农民持续增收,必须完善城乡融合发展体制机制,解放和发展农村社会生产力,推动城乡产业协同发展,促进农民转移就业,激活农村资源要素,拓宽农民增收致富渠道。
坚持城乡融合发展有利于补上农业农村短板。长期以来,农业农村发展步伐有待加快,农村基础设施建设和公共服务供给等方面还有较大提升空间。以互联网普及率为例,截至2024年12月,城镇地区为85.3%,农村地区为65.6%。补上农业农村短板,需要顺应城乡融合发展新趋势,强化以工补农、以城带乡,加快城乡基础设施互联互通,推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖,形成城乡互动、良性循环的发展格局。
三、城乡融合发展的现状与存在问题
(一)城乡差距不断缩小
(一)城乡差距不断缩小
缩小城乡差距是城乡融合发展的核心任务。近年来,我国城乡收入差距逐步缩小。城乡居民人均可支配收入比从2005年的3.08倍持续下降至2024年的2.34倍。近年来,乡村居民人均可支配收入增速持续高于城市,城乡发展不平衡的局面得到改善,收入分配格局不断优化。

随着收入差距缩小,城乡居民生活水平差距也在缩小。农村居民恩格尔系数下降,从2005年的43.3降至2024年的32.3;城乡恩格尔系数差,也从2005年的8.8降至2024年的3.5。农村居民生活水平提高,为农村人口向城镇迁移创造物质条件,工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型城乡关系正逐渐形成。

农村基础设施和社会保障配套不断完善。一方面,农村的基础设施得到极大改善。城乡基础设施统筹规划和多元投入机制正在探索并逐步完善,城市、小城镇和乡村基础设施的互联互通程度正在提高,农民生产生活条件持续改善。截至2023年,我国农村自来水普及率超过86%,卫生厕所普及率超过73%,宽带接入用户数已超过1.9亿,5G网络基本实现乡镇级以上区域全覆盖。另一方面,农村的社会保障体系不断完善。在农村已经建立起了防止返贫机制和社会保障制度。统一的城乡义务教育经费保障机制,居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度逐步建立。城乡基本公共服务向着制度接轨、质量均衡、水平均等的方向迈出了一大步。
(二)城乡要素市场初步形成
一是城乡就业融合发展的趋势进一步增强。我国常住人口300万以下城市和小城镇的落户限制基本取消,居住证制度全面实施;限制农村人员入城的政策障碍已经基本消除,仅“十三五”期间便推动了1亿农业转移人口和其他人口在城镇落户。
二是城乡土地市场建设持续推动。农村承包土地的“三权分置”取得了显著进展,农村宅基地改革路径已经清晰,农村集体经营性建设用地的入市制度在试验区域取得了显著成效。改革探索不断深化,2023年启动全国农村产权流转交易规范化试点工作,旨在构建健全的农村产权流转交易体系和监管机制,形成标准化交易规则。市场机制更加完善,各地纷纷搭建农村产权流转交易信息服务平台,如江苏自2018年起按季度发布农村土地经营权流转交易价格指数,推动交易市场的透明化和规范化。交易形式多样化,土地流转的主要形式包括转包、出租、股份合作和互换等,不同地区根据自身特点选择适合的流转方式。
三是资本市场助力城乡融合。城乡资本双向流通需要克服市场化资本短期逐利的弊端,为此需要发挥财政投入引领作用,撬动金融资本、社会力量参与,重点支持乡村产业发展,以资本市场助推乡村振兴。2018年起,金融机构全口径涉农贷款余额增速开始触底反弹;涉农贷款占金融机构各项贷款的比例也在2020年止住了下滑趋势,稳定在22%左右。
(三)中小城镇发展分化
我国中小城镇行政格局稳定。2012至2021年,我国县级市数量从368个增至394个。2022年开始,政府对城镇数量控制严格,当年政府工作报告强调“提升新型城镇化质量,严控撤县建市设区。”在行政区划上,地级市、县级市、市辖区、县、镇总量在无重大战略调整下已稳定。
近年来,中小城镇发展出现分化。位于城市群核心地带、交通要冲或跨区域经济走廊的中小城镇,凭借其地理优势,承接来自大城市的产业转移,进而发展成为区域产业协作的“纽带”。例如,长三角、珠三角周边的城镇逐渐发展成为“卫星城”,为中心城市提供高端制造、物流、研发等服务环节的支持。据第七次全国人口普查(下称“七普”)资料,江苏昆山、福建晋江、广东普宁、浙江义乌、浙江慈溪等县级市人口规模已发展为大城市规模。而那些远离中心城市、交通条件欠佳的城镇,若无法有效融入区域产业链,可能会遭遇资源外流、人口减少的挑战。七普数据显示,与十年前相比,2020年全国2497个县市中有1429个县市的常住人口处于减少状况(去除行政区划变动影响),有246个市县常住人口在10万人以下。
(四)产业融合仍面临挑战
产业融合是城乡融合发展的关键突破点。2003—2023年,我国农业虽保持年均3%~4%的稳定增速,但资本产出率和劳动生产率偏低,单纯依赖传统农业难以实现共同富裕。国家统计局数据显示,2023年我国非农产业的比较劳动生产率是农业比较劳动生产率的3.87倍。这种产业效能差异是城乡二元结构的重要表现。推动城乡劳动生产率一致化成为城乡产业融合的重要目标。
在实践层面,各地均将“如何发展富民产业和提升产业发展水平”列为城乡融合发展的重点工作。昆山、晋江等千亿县形成了主导性制造业产业和规模较大的经济开发区。随着电商、物流业的发展和农产品市场需求的增加,社会资本开始进入农村,带动了规模种植业和特色农业的发展。此外,一些地区依靠本地资源,兴起了农业与旅游业结合的乡村旅游热潮。
城乡产业融合仍面临两个关键挑战:一是农村市场主体效能不足。农村集体经济组织通常兼具行政管理与经济发展双重职能。由于缺乏明确的市场主体定位,农村集体经济组织难以建立与现代企业相适应的管理机制。专业化经营能力不足,市场化投融资渠道受限,导致其生产规模难以扩大。这种现状不仅制约了农村集体经济组织的市场竞争力,也使得产业企业与农业经营主体之间难以形成协同效应,联动经营的产业组织体系难以建立。因此,推动农村集体经济组织市场化转型对于农村产业发展具有至关重要的意义。二是数字鸿沟制约发展。数字化改革为农村产业提供了跨越式发展的战略机遇。然而,由于信息资源匮乏、数据整合困难,农村产业发展难以充分享受“数字化红利”。城乡之间在数字设备接入、数字技术使用以及数字能力培育方面的显著差距,进一步加剧了城乡价值分配的不均衡。截至2023年12月底,城镇地区互联网普及率为83.3%,而农村地区仅为66.5%,两者相差16.8个百分点。
四、中国式现代化背景下城乡融合发展的出路
加快城乡要素市场化改革,推进城乡体制融合。城乡二元的体制安排使得农村各类要素无法高效衔接市场,造成资源配置的低效性并扩大着城乡不平等。因此,解决城乡发展所面临的人口规模挑战与共同富裕挑战,首先应打破城乡体制障碍,构建城乡统一的要素市场。一方面要打破城乡要素双向流动的体制机制壁垒,解决要素交易中的合法性与渠道缺失的问题,促进要素自由流动。另一方面要逐步消解城乡要素的权能差异,推进城乡要素“地位平等”。同时,“有为政府”要与“有效市场”结合,政府应将公共事业建设的重点放在农村,并有序推进城乡融合进程。
构建协调紧凑空间布局,推进城乡结构融合。当前,空间发展的结构性失衡,既不符合空间正义要求,也制约着共同富裕的实现。因此,推进城乡融合发展应当遵循系统集成的原则,破除割裂化或集中化思维,系统化推进区域均衡与城乡一体的整体布局。其一,要根据未来的发展趋势与城乡融合发展的要求形成全域均衡的发展结构,规避要素集中对后发地区发展带来的不利影响,推动国内大循环实现,增强后发地区城市辐射作用、缩小区域间贫富差距。其二,坚持城乡一体的发展理念,建设合理的城市布局与梯度衔接体系。
引导发挥城乡比较优势,推进城乡标的融合。在现代化的进程中,城市因其具有资源集中、规模化生产的优势备受关注,而农村的生态文明、文化传承以及粮食安全的价值则被忽略,造成了大量负面后果。为此,需要破除城乡分立的发展思路,寻求城乡价值的双向互嵌,发挥城乡比较优势。其一,应当在发展中更加凸显出农村角色地位,引导激活农村在生态、文化、粮食生产方面的资源优势,围绕农村价值推进乡村振兴。其二,推进城乡价值联动与功能互嵌,形成城乡一体的发展目标,并构建城乡优势要素互补机制,形成更加紧密的、更可持续的互动关系。
来源:央视新闻、国家统计局、光明日报、乡村发现、招商银行研究院等。
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